大量农业转移人口如何融入城市社会，是中国城市化、现代化所面临的重大挑战。当前的农业转移人口“市民化”战略，更侧重于阶层定位而非法律定位、策略性选择而非制度性安排，是一种分列式方案而非一体化布局，存在诸多局限和问题。从国家治理现代化和法治建设的宏观背景出发，城市化中农业转移人口应从市民化转向公民化，着力于公民角色、参政空间、文化兼容和一体格局的建设和拓展。“公民化”有利于促进制度认同、公共参与和自律秩序的形成，从而形成多元治理秩序。对农业转移人口，一方面应为他们行使公民权利提供充分空间和可靠保障，从而不再依赖于“同乡”网络的庇护，消解其新的社会控制与剥夺场域;另一方面应积极引导和帮助他们组建各类权益保护组织、行业组织、兴趣组织、公益组织、倡导组织等，从而进行权益保护、诉求表达、自主协调、自我管理、自主发展，以形成理性参与、自主规约、多元包容、社会信任、规范认同的自主自律秩序，使他们与城市公民一道，共享改革发展成果。只有实现了农业转移人口的公民化，才能真正建立起有效的城市治理秩序，从而推进民主与法治建设。